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民事强制执行权之我见

添加时间:2018年7月6日   来源: 南宁职务犯罪辩护律师     http://www.nnzwfzls.com/

  随着我国的自然经济、计划经济、商品经济和市场经济的变化发展,我国民事强制执行权也经历了行政司法合作、审执合一、审执分离和独立执行的渐进过程。如今,人民法院依法独立行使民事强制执行权,年均执行债权人申请执行案件250万件,执行标的额达人民币3000亿元,为保护执行当事人的合法权益,促进社会交易安全,维护社会主义市场经济秩序,发挥了空前的不可或缺的司法作用。民事强制执行权已经成为我国国家权力的重要组成部分。然而,对于民事强制执行权的性质,却有着不同的解释,形成了司法权说、司法下位权说和行政权说,并引出两种主张:一是主张民事强制执行权仍由人民法院行使‘二是主张将民事强制执行权交由行政机关行使。笔者认真地剖析民事强制执行权,从中得出的结论是:我国的民事强制执行权是司法权,是人民法院的职权之一,应当由人民法院统一行使。

  一

  我国民事强制执行权真正作为一项国家权力,其发展的历史不过才20年的时间,但它已经给中国社会带来了巨大的动力和丰厚和经济效益,同时也给社会增添了不容回避的阵痛和创伤。人们并不在意公权力的丰功伟绩,但却不能不冷静地反思这一权力的性质与归宿,不能不习惯地对这一权力的所有者即行使这一权力的主体作出评价,因而便众说纷纭:或曰执行工作警务化,自应由行政机关负责‘或曰执行工作靠职权强制,人民法院的中立性受到挑战,自应交出’或曰人民法院作为审判和执行的主体,仍属审执合一,难避权力腐败。纵观这些反思和评价的种种观点,不难发现其均从某种定义出发,而忽略了我国民事强制执行权的权能要素。笔者认为,依据我国法律和司法解释的规定以及执行工作改革的经验,可以确认我国民事强制执行权有六项权能:

  其一,司法审查权。从宏观角度看,传统的理论认为我国立法没有赋予人民法院司法审查权,不无道理。但从微观角度看,我国人民法院仍有一定的司法审查权,可谓准司法审查权。这一权能的内容有三:第一,审查行政机关的具体行政行为。依最高人民法院(关于办理行政机关申请强制执行案件有关问题的通知)的要求,对于行政机关申请执行的具体行政行为即行政处理或者行政处罚决定书,人民法院应当进行审查,凡确认其有明显违法问题,侵犯相对人即公民、法人或者其他组织合法权益的,裁定不予执行,并可同时向该行政机关提出司法建议。第二,审查仲裁机关制作的裁决书。依据我国民事诉讼法第二百一十七条、第二百六十条和仲裁法第五十八条、第七十条和第七十一条的规定,对当事人或者被执行人提出证据证明仲裁裁决存在当事人在合同中没有订有仲裁条款或者事后没有达成书面协议的,裁决的事项不属于仲裁协议的范围或者仲裁委无权仲裁的,仲裁庭的组成或者仲裁的程序违反法定程序的,仲裁认定事实的主要证据不足或者证据是伪造的或者隐瞒了足以影响公正裁决的证据的,适用法律确有错误的,仲裁员在仲裁该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁决行为的等六种情形之一的,人民法院应当组成合议庭进行审查,并可以依法作出予以撤销裁决或者不予执行裁决的裁定。人民法院也可依职权审查,认为裁决违背社会公共利益的,可以裁定予以撤销或者不予执行。第三,审查公证债权文书。依据我国民事诉讼法第二百一十八条规定,对于公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书受理执行时,人民法院应当先进行合法性审查,凡发现公证债权文书确有错误的,则裁定不予执行。

  其二,执行命令权。执行机构受理强制执行申请后,首先表现出的国家强制力是基于司法审查之后,向被执行人制发强制执行命令书。依据我国民事诉讼法第二百二十条的规定,执行机构在接到申请执行书或者移交执行书后,应当向被执行人发出执行通知,责令其在指定期间履行义务,被执行人逾期不履行则强制执行。通知书中有责令内容,其本身应当具有命令的效力,即被执行人须在通知要求的期限内自动履行债务。但是,由于从执行当事人到社会各界,尚未把执行通知视为执行命令,导致一些被执行人却利用通知的履行期间转移财产,逃避执行。这是执行程序中的立法不明、执法不严的一个问题。实践中率先补此缺憾的是吉林省吉林市中级人民法院,其在执行权分权运行中增加执行命令权,由执行法官制发执行命令书,用以强化执行通知书的强制力,收效显著。大陆法系和英美法系国家的民事强制执行权多系由法官制发执行命令,被执行人必须唯此命令是从,否则,若无正当理由拒担义务,则可能被追究藐视法庭罪。我国正在制订的民事强制执行法也会形成将责令明确为由执行法官制发执行命令的规定。

  其三,执行保全权。依据最高人民法院(关于适用民事诉讼法若干问题的意见)第109条规定,诉讼前和诉讼中的财产保全裁定之效力延至生效法律文书进入执行程序时。这在执行实践中,便经常发生财产保全裁定与终局执行裁定的竞合,这是人民法院审判程序中司法保全权成一项司法权、有其突出的特征。第一、都具有强制性、充分体现了国家强制力。司法强制力的要求、第二、互有关联性、各项权能在运行中有时又具有连续性、而且成交织状态、因而也表现出同一性、第三、相互制约性、每项权能的行使受制于他项权能的要求、因而又有其协调性,这些特征决定了民事强制执行权的不可分割性、其在权力制衡中高效运作、必须由一个国家机关作为此权力的主体,人民法院依法独立行使民事强制执行权的实践、已经雄辩地证明了这一结论,二当前强化民事强制执行权的功能、在于要切实解决(执行难)问题、人们正是兴奋于这一希望、才热情地主张变更行使民事强制执行权的主体,笔者也曾有此积极的设想、但经过深入探索、却发现一个不容忽视的问题。非人民法院的国家机关行使民事强制执行权、有其难以超越的三大障碍。第一、程序障碍,非人民法院的国家机关受理执行立案后、其首先就会发现。民事强制执行并非是警务化工作,依我国民事诉讼法等法律的规定和执行司法实践的要求、生效法律文书交付强制执行之初的司法审查。维系财产保全裁定的效力。制发执行命令书等、仍需由人民法院负责、因此必存在程序操作上的困难并导致工作效率降低,特别是在执行实施权运行的过程中、频频出现的诸如。当事人的执行管辖异议。变更当事人申请。不予执行申请。中止执行。终结执行。执行标的额异议。执行财产分配方案的确定。执行担保责任。执行和解异议。执行回转申请。民事强制复议申请。执行救济。无益查封。无益拍卖。无效变价。抵销权申请。以物抵债。执行赔偿。执行清算。裁定复议等等、都需要执行机构随时移送人民法院、由人民法院及时作出裁定,这也必然存在着程序与效率上的困难,而且、随着我国权利意识的增强、在民事强制执行立法中、必赋予当事人较多的诉权、诸如。要求协助执行人赔偿之诉。对被执行人处分财产行为的撤销权之诉。被执行人异议之诉、第三人与案外人异议之诉、否定被执行人法人格之诉。否认被执行人及其相关联企业性质之诉。被执行之共有财产分割之诉。债权人代位主张被执行人到期债权之诉。不服评估报告结论之诉。分配方案异议之诉。妨害执行赔偿之诉。纠正生效法律文书错误之诉等等,这些诉自然地应由人民法院受理、而人民法院受理之程序、或由执行当事人。协助执行人。案外人直接起诉、或由执行机构移送,不管取何种方式、都必导致执行程序需等待审判程序的完结,由此、两个国家机关权力的配合。协调、必因互无隶属关系、互无责任追究手段、而变得松散。拖延。制肘、执行工作效率和质量的大滑坡必在所难免,第二、权力障碍,前述的执行程序的启动:制发执行命令‘。执行程序中的裁定和执行程序中的判决、不可不由人民法院负责,若立法上加大非人民法院的国家机关的执行权、将我国民事强制执行权的六项权能中的执行实施权和执行管理权统划归其行使、如前所述、必遇程序障碍、若将前述的需制作裁定的事项、也划归其行使、则的延续、也是法律赋予执行程序中的财产保全权的内在要求,现行的执行司法实践经验和民事强制执行理论研究已经提出一个紧迫的社会要求。应当在债权人申请执行前、设立执行保全的法定程序、以利最大限度地维护债权人的合法权益,

  其四、执行实施权,依据我国民事诉讼法的有关规定、我国执行实施权又有三项权能、即财产调查权。财产提取权和财产交付权,执行机构对被执行人的财产有权进行调查。评估。搜查。查封。扣押。冻结。变卖。拍卖、有权将被执行人可以偿债的财产提取。保管、有权将被执行人偿债的财产交付申请执行人,这充分体现了国家公权救助的功能,执行程序中的债权作为请求权、需债务人为或者不为一定行为而实现、否则只能依靠公权救助,这种公权力虽具有行政强制权的属性、但并不排斥司法强制权的运用,在强化尊重和保护人权及倡导权利本位的今天、公民。法人和其他组织的财产。特别是私有财产的神圣性和不可侵犯性、更决定着强制执行被执行人的财产的主体应具有司法权威性、人民法院的中立性显示出的公正性、恰好会在强制执行中赢得信赖,

  其五、执行裁判权,现代社会主体的频频变化、决定着任何一份生效法律文书所确定的债权债务关系、都可能面临着需要重新确权、而在执行进程中更是存在着大量的主体变更和财产关系变化、需随时作出新的权利与义务之确认、如果在今后的立法中将申请执行期限改为、年、这种状况会更加突出,我国民事诉讼法赋予执行机构以裁判权、顺应了这一客观要求,最高人民法院起草的民事强制执行法草案中编列,、。条、其中涉及需人民法院的执行机构和审判机构作出裁判的。、条、占,、。,而这些需裁判的情形均穿插在执行全过程中、显然只能由人民法院的职能机构分担,而且、上级法院通过执行裁判、可以便捷高效地对下级法院实行司法监督,

  其六、执行管理权,人民法院在深入贯彻中央中发:(1999)11号文件精神的过程中、不断深化执行工作改革、加速改进管理体制、着力在高级人民法院辖区内建立起执行工作统一管理。统一协调即统一领导的管理体制,一些地方法院已经实行了四统管。一是统管执行案件、以提级执行。指定执行。集中执行。交叉执行和委托执行、以及执行监督。执行复议等为特征的管理模式、有效地抵制了地方上的执行干扰、二是统管执行权的运作、以在纵向上实施执行监督权和在横向上于执行局内部分设执掌执行实施权。执行裁判权和执行管理权的机构、初步建立起执行分权运行的监督制约机制、三是统管执行干部、由上级人民法院执行局配合上级人民法院政治人事部门、考核批准下一级人民法院执行局局长人选、并可集中调用下级法院的执行人员、四是统管物质装备、由上级法院统一申请执行经费、购置执行设备、统一分配给下级法院使用、并可集中调用,执行工作管理权的有效行使、已经在全国地方三级人民法院中初步形成了外部的统一领导。内部的执行权分权运行的监督制约机制、这与人民法院前期的审判庭审判兼执行的审执合一、不可同日而语,

  综上所述、我国民事强制执行权的六项权能统一构成一项司法权,有其突出的特征:第一,都具有强制性,充分体现了国家强制力、司法强制力的要求;第二,互有关联性,各项权能在运行中有时又具有连续性,而且成交织状态,因而也表现出同一性;第三,相互制约性,每项权能的行使受制于他项权能的要求,因而又有其协调性。这些特征决定了民事强制执行权的不可分割性,其在权力制衡中高效运作,必须由一个国家机关作为此权力的主体。人民法院依法独立行使民事强制执行权的实践,已经雄辩地证明了这一结论。

  当前强化民事强制执行权的功能,在于要切实解决“执行难”问题,人们正是兴奋于这一希望,才热情地主张变更行使民事强制执行权的主体。笔者也曾有此积极的设想,但经过深入探索,却发现一个不容忽视的问题:非人民法院的国家机关行使民事强制执行权,有其难以超越的三大障碍:

  第一,程序障碍。非人民法院的国家机关受理执行立案后,其首先就会发现:民事强制执行并非是警务化工作。依我国民事诉讼法等法律的规定和执行司法实践的要求,生效法律文书交付强制执行之初的司法审查、维系财产保全裁定的效力、制发执行命令书等,仍需由人民法院负责,因此必存在程序操作上的困难并导致工作效率降低。特别是在执行实施权运行的过程中,频频出现的诸如:当事人的执行管辖异议、变更当事人申请、不予执行申请、中lr执行、终结执行、执行标的额异议、执行财产分配方案的确定、执行担保责任、执行和解异议、执行回转申请、民事强制复议申请、执行救济、无益查封、无益拍卖、无效变价、抵销权申请、以物抵债、执行赔偿、执行清算、裁定复议等等,都需要执行机构随时移送人民法院,由人民法院及时作出裁定。这也必然存在着程序与效率上的困难。而且,随着我国权利意识的增强,在民事强制执行立法中,必赋予当事人较多的诉权,诸如:要求协助执行人赔偿之诉、对被执行人处分财产行为的撤销权之诉、被执行人异议之诉,第三人与案外人异议之诉,否定被执行人法人格之诉、否认被执行人及其相关联企业性质之诉、被执行之共有财产分割之诉、债权人代位主张被执行人到期债权之诉、不服评估报告结论之诉、分配方案异议之诉、妨害执行赔偿之诉、纠正生效法律文书错误之诉等等。这些诉自然地应由人民法院受理,而人民法院受理之程序,或由执行当事人、协助执行人、案外人直接起

  诉,或由执行机构移送。不管取何种方式,都必导致执行程序需等待审判程序的完结。由此,两个国家机关权力的配合、协调,必因互无隶属关系,互无责任追究手段,而变得松散、拖延、制肘,执行工作效率和质量的大滑坡必在所难免。

  第二,权力障碍。前述的执行程序的启动(制发执行命令)、执行程序中的裁定和执行程序中的判决,不可不由人民法院负责。若立法上加大非人民法院的国家机关的执行权,将我国民事强制执行权的六项权能中的执行实施权和执行管理权统划归其行使,如前所述,必遇程序障碍;若将前述的需制作裁定的事项,也划归其行使,则国家立法上应当赋予其裁定权、但就我国现在的立法理念,国家意志而论、这是难以做到的。无裁定权能而存在的执行权、其权力障碍便无可逾越。有人认为、外国的执行机构都是独立于法院之外的政府职能部门。这一观点有两个误解、一是外国的执行机构也均受制于法院、由其权力性质和权力对象:以及同样面临着大量裁判事项等、决定其不可能独立于法院之外、法院恰是执行工作的最高领导机关。二是外国的执行机构性质:隶属各异、并非都为政府职能部门。如瑞典国家的执行局,在隶属上独立门户,但该国执行法的第1章第3条、第2章第5条、18条、19条的规定、该国将执行权授予执行局;执行局享有裁定权‘当事人对其裁定不服可以向有管辖权的法院提起上诉;并确定对执行局裁定的上诉不影响执行的进行。可见、其执行局形似独立于法院之外的行政机构、实为由法律联结起来的仍依附于法院的准司法机关。因此、在我国难以赋予行政机关裁定权的今天、非人民法院的国家机关如果挑起民事强制执行之重担、其权力障碍将成为困难之首。

  第三、体制障碍。民事强制执行权的功能在于切实解决“执行难”问题。笔者曾在2003年《人民司法》第1期中《再议“执行难”》一文中剖析“执行难”的成因列述了8种,其中前6种,若不再由人民法院面对,其源于体制上的弊端所生之阻力、必会空前地恶性澎涨起来、其一、执行机构与执行(拦路虎)地方保护主义的操纵者为同一系统、且为其下属机构、势必使地方保护主义更加有恃无恐‘其二、执行机构与部门保护主义的行为主体又属兄弟部门、必使部门壁垒、权力冲突加剧、执行权力大伤元气、面对部门保护主义更是无以为计’其三、执行机构人员的荣辱进退之命运掌握在地方党政官员手中、人治理念下的动辄以言代法,以权压法,滥用权力干扰执行的恶习必更无顾忌而通行无阻、执行之难更是难于上青天‘其四,执行机构的行政性特色决定其与本地被执行人企业及其他组织有着亲近的人缘关系、必会推动(暗箱操作)、导致企业改制中的债务悬空等状况加剧、使(执行难)雪上加霜’其五、执行机构直接受理执行其(兄弟部门)制作的行政决定、必使执行行政决定经常引发群众暴力抗拒执行的事态扩大、执行谋求促进社会稳定之目的将受到严峻的挑战‘其六,执行机构对执行依据之实体错误、既受权能所限而难以审查发现、又难以按程序操作、更会因不顾当事人申诉而加大力度执行致矛盾激化、引发事端。

  三

  民事强制执行权作为我国国家权力的重要组成部分、需要合理地分配。有人说(权力从来就是不够分配的紧俏品)、有其宏观上的意义、但中国当今的民事强制执行权却不存在作为(紧俏品)被分配的问题‘而问题的要害在于必须注重该权力的分配原则。笔者认为应当坚持以下三项原则:

  一是制衡原则。民事强制执行权的六项权能集于一人或者集于一个部门、必生执行乱,滥执行的弊端。近几年人民法院执行工作四个层面改革的推进、执行权六项权能的核心部分执行命令权,执行实施权和执行裁判权的分权运行已普遍实行、有的划分成执行命令权,包括司法审查权-,执行实施权,包括执行保全权 -,执行裁判权‘有的划分成执行实施权,异议审查权,执行裁判权;有的划分成执行实施权,执行裁判权,执行监督权,包括执行管理权-’还有的在中级法院辖区内实行二级分权制、即基层法院行使执行实施权、中级法院行使执行裁判权。其中主要走势是以黑龙江省执行局为代表的将民事强制执行权划分成执行实施权,执行裁判权和执行管理权三部分;高级法院执行局内设执行一庭,执行二庭和综合处、分别行使执行实施权,执行裁决权和执行管理权。在执行局内部已经形成分权运行,互相监督,互相制约,互相配合的制衡协调机制。事实表明、人民法院代表国家行使民事强制执行权、已经认真地贯彻了权力制衡原则。

  二是效率原则。国家权力的配置应当以效率为本。只有高效率运行的权力才能发挥其权能作用。人民法院执行局内设机构、分部门分权行使民事强制执行权、已较先前未分权运行时的效率下降了许多、但分权运行透明度的增强和制约监督力度的加强所赢来的司法公正和社会正义、已弥补了损失部分效率所付出的代价。权衡利弊、毋容置疑、当前民事强制执行权的分权运行、因操作于一个执行局内、其效率原则也得到了有力地贯彻‘即使未来将执行局中的裁判权划出交由本法院的民事审判庭行使、也因操作于一个法院内、其效率原则也不会受到否定性的挑战。如果依法必须将民事强制执行权中的司法审查权,执行命令权,执行保全权,执行裁判权留由人民法院行使、而将执行实施权和执行管理权交由人民法院之外的国家机关掌管,行使、则必致民事强制执行权的效率原则难以维系、这种状况下的民事强制执行权因三大障碍而低效能甚至是超低效能的运行、必加剧(执行难)和招致社会更加严厉地批评、其后果不堪设想。

  三是效益和精干原则。国家权力的配置、在保证分权制衡:高效运行的前提下、不能不顾及两点、一是节约权力主体资源、二是保持权力主体的精干和权威。当前、我国人民法院的执行队伍已经拥有3.6万人、在各级人民法院中多由法官组成、办公经费统一由人民法院支付。这要比另建立起一支新的执行队伍要经济得多。而且、我国各级人民法院执行局的普遍建立、已在高级法院辖区内形成了统一领导的管理体制、执行队伍在职业化建设中也已多次经过培训而日趋精干‘执行局长高配为副院级以及进院党组为党组成员、已有良好的发育态势、执行局长的司法权威也在公正司法中日增。今后随着我国司法改革的深化、最高人民法院成立执行总局并统管全国执行工作后、实施民事强制执行权贯彻精干原则必会开创出崭新的局面。

  在加强法制建设的今天、正确认识民事强制执行权的性质、强化民事强制执行权的合理配置、力促其在人民法院内设的执行机构中形成分工负责:互相监督:互相制约:相互配合、并由此达到制衡:高效:协调:精干的权力运行机制、一定会有新的进取和成功、也必使(切实解决执行难问题)有突破性的进展。



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